[摘要]加强财源建设，做大财政“蛋糕”是构建公共财政的前提和基础，是政府履职的重要保障。宜章县作为资源型城市，煤炭原矿开采一直是主导产业，是第一财源。但从目前煤炭等资源的储量看已近枯竭，特别是两型社会建设步伐加快，如何拓宽财源建设的领域，寻找新的可持续的支柱财源，尽快做实做大有效的后续财源，是宜章县财源建设迫切回答解决的重大课题。

　　[关键词]财源建设　问题　对策

　　十一·五是我县经济发展最快，效益最好的时期之一。到2010年底，全县完成地区生产总值89.49亿，是2005年的2.36倍，完成财政总收入7.44亿，是2005年的2.48倍，完成固定资产投资73.7亿元，是2005年的3.4倍。三次产业结构由2005年21.76:47.92:30.32，调整为15.72:52.65:31.63。经济社会发展开始步入全市第一方阵和科学发展的快车道。但财源建设质量不高、财政收入集聚领域不宽、资源型粗放型的财源状况仍然没有得到根本改变。

　　一、当前财源建设存在的主要问题

　　问题一：财源结构单一

　　资源型财政的格局没有根本改变。在全县税收过100万的61家重点纳税企业中，煤炭和有色金属行业企业达44家，占72.13%；2009缴纳税费总额达18467万元，占财政总收入的比重达34.79%。由于我县煤炭资源将近枯遏,今后10年煤炭产量和财税贡献将逐步下降。重点骨干纳税企业少。从全市看，纳税过千万的83家重点纳税企业，我县仅有4家，而市城区、资兴、桂阳、永兴、临武、汝城分别达32家、8家、5家、13家、10家、5家。招商引资企业税收贡献低。近年来随着招商引资力度的加大，落户企业不断增多，但引资企业财税贡献不大。据统计，到2011年6月底止，我县先后引进46家外来企业，2010年共纳税1906万元，但纳税上百万的企业只有俊丰印染、鑫源矿业、中夏地产，共缴纳税费1516万元占79.5%，其他43家缴纳税费390万元占20.5%，一半以上的企业税收贡献为零。新上项目进度慢。从2010年看，全县安排主要建设项目100个，项目总投资137.08亿元，年度计划投资48.92亿元。到12月底，实现投资仅23.56亿元，为计划的48.16%。主要创税企业和项目中，宜章大道、S324线公路改建、瑶岗仙裕新技改、白石渡氟化铝、天沅化工进展都不太理想。

　　问题二：减收因素较多

　　①政策性因素影响大。2010年7月以来，我县煤矿全面关闭整合，目前尚有6个煤矿未整合到位复产，影响全县煤炭产量减少52万吨以上，煤炭税费减收2500万元以上;第四批煤矿关闭整合后，全县煤矿减少到31个，设计产能只有201万吨，减少了60万吨，煤炭税费将相应减收。瑶岗仙矿19中段以上尚未恢复生产,影响钨矿减产一半以上,税费至少减收1000万元以上;烟花爆竹行业属限制发展产业,税费收入极不稳定。②交通因素制约大。S324线公路改造进展缓慢，特别是石子岭至焦溪路段破损严重，严重影响了煤炭、有色金属矿和化工产品的外运销售;从2010年3月16日起公路治超力度不断加大，严重制约了公路运输行业和煤场经营的发展，部分业主纷纷转到广东坪石或外地发展。③个体零散税收重新起征难。受个体零散税收停收多年、国税起征点提高、乡镇没有征税主体资格、国税征管力度不够等因素影响，乡镇代征的难度大，影响了乡镇代征的积极性。

　　问题三：土地管理不规范

　　国土管理体制改革后，乡镇国土管理力量薄弱，加上大部分乡镇没有统一的土地规划，导致国有土地管理控制不严，私自土地交易、违法占地、未批先建、私自买卖、乱搭乱建等现象普遍存在，造成土地资源和国家税费大量流失。1996年全县耕地面积为40558.18公顷，2005年耕地面积下降为35223.00公顷，9年净减少5335.18公顷，而相应的土地收入减少。2005-2009年土地收入占财政收入比重分别为2.71%、2.55%、4.36%、3.93%、6.08%,平均每年土地收入贡献率仅为4.15%，没有形成“土地是第二财政”的财力。同时，土地“三乱”现象突出，非法买卖土地整治不到位，导致县城周边及部分乡镇土地私自交易价格暴涨，政府在规划区域储备土地难以实现。如：城南乡罗家山土地非法交易价高达10多万元/亩，导致县城投中心储备300亩土地计划难以实现；里田乡厦蓉高速路口周边私自买地建房明显增多，土地交易价格最高达130万元/亩(1900元/平方米)，远远超出了政府征地拆迁价格，严重影响土地交易市场。

　　问题四：政策研究不深

　　我县在上级财政、产业发展和社会事业发展政策研究方面虽然下了一定的功夫，也取得了一些成效，但与当前快速发展的大形势相比，与兄弟县市区政策研究的力度相比，我县政策研究的情况已经落后。县里没有成立专门的政策研究班子，县直各部门对政策研究的重视程度也不一致，政策研究的深度、广度也很不够，对政策的发展动态不能及时掌握，很难超前提出有建设性的政策应对措施；在向上争取项目时，很多项目的前期认证、包装不够，资料报送也不齐，造成项目争取成功率不是很高。

　　问题五：乡镇财政管理机制不顺

　　一是乡镇责大权小，超编严重，财力保障难。全县27个乡镇共有全额编制536人,实有干部职工1722人,超编1186人。在收入减少、支出增加、财政负债重的情况下，虽然县财政加大了对乡镇的转移支付力度，但乡镇财政收支矛盾依然十分突出，乡镇干部待遇很难全额落实到位，乡镇社会事业发展也没有余力。二是乡镇财政管理不规范的现象依然突出。现行“乡财县管乡用”管理改革中，将乡镇的总预算会计集中到县乡财管理局只是从形式上监管乡镇资金，不能从实际上真正监管到位，还需探讨完善；各乡镇未研究制定绩效考核方案；乡镇分组包干抓收的管理模式普遍存在；县有关部门拨款到村里时，没有经过“村账乡管”账户，有的甚至拨到村干部个人账户，专项资金的使用和问效难以监管到位。三是乡镇财源建设的积极性依然没有完全调动。部分乡镇对县财政等、靠、要的思想还较严重，各乡镇基本没有出台财源建设规划，发展本级财源的主动性还不够。

　　问题六：财源建设环境不优

　　机关作风不优的现象依然存在；部分职能部门对县扶持财源发展的政策理解不够，无视部分企业发展和承受能力，存在索拿卡要、扣证扣机和讨价还价大额罚款行为；企业在筹建期间因环评、证照办理、税费缴纳等方面涉及的职能部门多、环节多、过程复杂，企业主疲于各类证照的办理和关系协调，严重地影响了企业的生产经营；打击非法生产力度不够，存在只罚款不严惩和放水养鱼的问题；企业在金融贷款政策优惠、电力供应、电价保护等服务上得不到实际保障，特别是关闸限电安排不科学，没有给企业一定缓冲时间。

　　问题七：项目建设资金不足

　　资金不足成为项目发展的主要瓶颈制约因素。主要表现在：融资平台作用发挥不够好。贷款能力不强，贷到的款项不能顺利提现。以地生财的良性机制未建立。储备、包装、交易土地运作不畅，用地指标批复难，土地财政支持项目发展的计划难以实现。筹资渠道不广。民间投资积极性未能充分调动，其它融资模式运用不广泛，融资渠道窄，财政投入成为重点项目建设主渠道格局未改变。 {Ky:PAGE}

　　二、对策及建议

　　财源建设要实现健康持续发展，关键在于财源培植工作。因此，“十二五”期间及今后更长一段时期内，全县都应以“经济发展靠项目，项目效益看税收，税收贡献比入库”的财政经济观为指导，形成齐心协力抓财源建设的合力和氛围。

　　第一，科学布局产业发展。

　　要切合国家对我县功能区域定位，科学合理制定出我县长期、中期、短期产业发展规划。短期规划，主要突出传统产业提质升级，重点做好烟花爆竹、煤炭经营、造纸、皮革、养殖、种植等行业税源。中期规划，要突出本地资源、交通优势，大力发展采矿和矿产深加工、旅游、城镇建设、房地产开发等行业。长期规划，要以招商引资为主，重点发展信息、能源、生物、林业、先进设备制造。因此，要着力坚持“四抓”：一是抓基础性财源。全力实施“十亿产业和产值工程”，形成煤炭、有色金属、化工、建材四大十亿产业，发展能源、煤化工、有色金属、氟化学、烟花爆竹和加工贸易六大十亿集群；积极引进新技术、新工艺、新设备、新材料，加快鞭炮、纸业、皮革等传统产业的改造升级；依托产粮大县、生猪大县和脐橙大县，做好农产品深加工，着力打造农产品和食品加工基地。二是抓管理性财源。要强化税费征管措施。加快煤矿整合复产工作步伐，做好煤矿关闭整合补偿费和国税增值税预征提标工作；尽快恢复瑶岗仙钨矿19中段以上的残矿砂生产，做好铅精矿、锌精矿、铅锌原矿矿产税费提标工作，进一步加大瑶岗仙矿区税费执法力度，明确矿区税费执法由县综合执法大队负责；条件成熟的乡镇税费站和稽查中队要全部加装远程实时电子监控设备，有效防控偷逃税费行为；要启动房地产税费一体化。确保11月1日正式启动房地产一体化征收工作；要加大乡镇个体零散税收征管力度。进一步加大税费政策的宣传力度，增强个体户的主动纳税意识；县国税部门要认真发挥征税主体作用，建立税干分片包干责任区制度，主动配合乡镇统一着装上门上户依法征收，对个别拒不缴税的“钉子户”，采取集中清缴或必要的税收强制措施；要抓好重点项目和企业税收。建立财税领导和税务干部联系企业项目制度，实行“一个企业、一名领导、一个征管小组”，完善税源台账，对企业的生产销售规模、纳税情况加强管理；及时跟踪在建项目进度，计算已完成的实物工程量和应纳税金额，采取上门催、财政扣、依法收等方式，确保税费按期入库。对大项目税收实行县级领导联系制度，纳入项目调度、考核范围；要努力开拓新税源。对县物资局、公安局等相关部门进一步明确协税护税责任，形成征管合力。认真做好蜂窝煤、石材、焦煤、煤矸石、河沙、卵石等新兴税源产品的税费征管工作。三是抓土地性财源。要科学规划用地。对县城区域和乡镇土地进行科学规划，保护农田耕地和优质土地不被非法侵占，将地理位置好、土地价格高、有开发前景、条件成熟的乡镇进行小城镇建设试点；要严厉打击非法交易土地行为。加大综合执法力度，对县城区域和乡镇土地建房情况进行一次全面清查，对各种违法占地、未批先建、私自买卖、乱搭乱建和拒不交纳土地税费行为要重拳打击，规范乡镇土地交易建房市场。乡镇也要组织综合执法队配合县里加大房地产市场整治行动；要理顺乡镇国土管理体制。理顺县国土资源局和乡镇政府在土地管理方面的工作职责，恢复乡镇国土管理工作组，对乡镇的土地执法行为要以乡镇为主，强化乡镇的土地监管职能，建立乡镇国土监管的长效机制。建立土地经营收入和土地违法处罚的激励机制，将乡镇土地整治收入返成比例由县乡五五分成改为三七分成，奖返收入主要用于乡镇城镇建设和土地开发，激发乡镇土地经营管理的主动性、积极性；要加快土地交易步伐。做活土地交易经营文章，增加财政收入。四是抓后续性财源。要重点发展矿产品精深加工产业。依托资源优势，重点发展钨和氟化工产品；大力支持瑶岗仙矿业公司裕新多金属矿床技改、东风硅灰石、鑫源矿业、金子坪矿业等项目；要大力发展新能源产业。加快推进太平里10万千瓦风力发电、煤矸石发电、天沅化工甲醇项目建设，重点支持中化蓝天与弘源化工的合作；要大力发展生物医药产业。以阳普医疗、东方红药业为基础，突出医疗器械、中药制剂、中药饮片为重点，与省内外科研机构共同开发科技含量高、开发周期短、社会经济效益突出的创新项目；要加快发展旅游产业。把旅游产业作为支柱产业来培育，完善旅游产业发展规划，加快莽山旅游区开发建设，创建5A级旅游景区和国家地质公园；以县城为中心，以莽山国家森林公园为龙头，以湘南起义旧址、白沙圣公坛后方医院、一六温泉带、腊元古民居、秦骡马古道、赤石亚洲第一高桥等景点为依托，做活旅游市场；围绕“吃、住、行、游、购、娱”提升旅游服务接待水平；加强区域旅游合作开发，宣传推介好“红、绿、古、蓝”旅游特色。

　　第二，加强财经政策研究。

　　①要形成政策研究合力。财税、统计、发改、农业、水利、教育、卫生、人力资源和劳动社会保障、民政等部门都要建立专门班子，重点研究上级财税、产业发展和社会事业发展政策，并由政府牵头，定期召开政策研讨会，形成研究政策合力。②要加强数据上报管理。建立数据上报横向备案会审制度，强化统计、公安、财政、发改等部门在数据方面的把关作用，报准基础数据。③包装储备项目。建议由发改局牵头，聘请相关人员做好项目包装，建立项目储备库。④设立长沙办事处。在省直管县的财政体制下，应积极加强与省级部门的沟通协调，跟踪落实项目资金。同时对乡镇和县直各部门要下达年度争资立项目标任务，并进行考核。⑤充实财政支出股室和发改、人力资源和劳动社会保障、民政、农业、水利等部门所涉争资立项股室专业技术人才力量，以有效对接省直管县后争资立项的新要求。

　　第三，大力发展园区经济。

　　首先要进一步完善园区总体规划。扎实推进省级园区调规扩园工作，加大资金筹集和投入力度，继续加强园区基础建设和设施配套，优化园区及周边生产生活环境，提升园区综合承载能力。其次要积极构建园区产业体系。宜章产业承接园重点发展以机械制造、电子轻工、生物医药为主导产业的加工贸易集群，白石渡氟化学循环工业园重点发展发展以氟化工、有色金属精深加工、水泥陶瓷为主导产业的循环经济，玉溪工业园集中发展现代农业(食品加工)、物流配送、轻工制造三大主导产业。要选择招商，设定入园企业类型，让同类产业企业在园区内形成较大规模，产生集聚效应。再次要加大园区扶持力度。积极按照市政府2010年第49期常务会议纪要精神，扩大宜章经济开发区综合经济社会管理权限，在行政审批、行政许可、办证等管理权限上，给予大力支持。积极建立和完善工业园区财税管理机制、园区项目利益分配机制、园区发展奖励机制，引导落户我县的新工业项目向工业园区集中。最后要积极提高入园企业财税贡献率。要测算好园区企业容量和园区投入产出比，按行业、用地、产值等指标设定入园企业的财政贡献率标准，提高园区企业财税贡献率。完善招商引资奖励办法，将招商引资项目的财税贡献率纳入招商引资奖励考核范围。

　　第四，理顺财政管理体制。

　　一是完善公共财政体制。要进一步完善公共财政管理体制，强化财政管理，激活各级各部门财源建设的积极性。切实赋予县开发区独立的财政权力，明确县财政与开发区的经济财政关系，调动开发区项目建设的积极性，并从开发区项目企业税收区留部分逐年归还县财政借款。认真探索、明确莽山林管局与县本级财政的关系，改变现在投入大产出小的状况，增加莽山的财税贡献率。进一步完善乡镇的财税管理体制，认真解决好乡镇新上财源受益不大的问题，加大奖励扶持力度，积极激发乡镇培财的积极性和主动性。二是深化部门预算改革。要深化部门预算改革，实现综合预算，进一步提高预算的透明度和精细度，使预算执行更加具有可操作性。积极推动乡镇实行部门预算，增强乡镇财政支出的计划性、规范性。三是强化财政监管。积极完善财政投资评审、财政支出绩效评价制度，成立财政监督局，充实县审计局、财政投资评审技术力量，建立公益性项目审计制度；加强会计信息质量检查，规范财经秩序；进一步完善专项资金管理制度，建立专项资金监管平台，提高专项资金使用效益；认真抓好增收节支工作，严格落实“四个零增长”控制指标。

　　第五，完善融资平台和政策。

　　一是要充分运作好融资平台。认真研究融资平台建设政策，做大做强城投、矿投、交通投、国投等投融资平台。充分发挥融资平台作用，采取灵活的融资方式，拓宽融资渠道，争取“十二五”期间融资15亿元支持项目建设。同时，要想方设法把已经取得的贷款额度提出来，缓解当前项目建设资金压力。二是创新投融资模式。积极探索PPP(点对点协议)、BOT(建设—经营—转让)、BT(建设—转让)等适合项目建设和园区发展的融资模式；加强金融安全区和信用诚信建设，加快推进县信用社改组为地方商业银行，加快创办村镇银行、小额贷款公司和中小企业担保公司；引进私募股权投资基金做大做强企业，积极推进2家以上企业在境内外上市融资。三是完善中小企业发展金融服务体系。认真研究《关于鼓励和促进民间投资健康发展的实施意见》(湘政发〔2010〕21号)，完善我县优惠政策，吸引外来资金和民间资金投资创业或者组建投融资公司。积极运用中国人民银行、中国银行业监督委员会联合出台的《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款》的政策，完善我县金融机构发放贷款奖励办法，鼓励金融机构支持县域经济发展。设立中小企业融资担保基金和担保机构，提高担保机构对中小企业的融资担保能力。

　　第六，完善激励机制。

　　一方面要加大财源建设考核力度。把财源建设目标和财政收入完成情况作为主要考核内容，并作为党政领导提拔任用的一项重要考核标准，对财源建设工作抓得好、财政收入达到目标的予以通报表彰奖励，并适当加大转移支付奖励力度；另一方面要切实落实奖励政策。科学下达乡镇财税收入目标任务和财源建设目标任务，认真落实对乡镇新上财源项目税收税收分成和有功人员的奖励政策。加强对乡镇协税工作任务的考核，根据税收完成情况按月拨付协税工作经费。建立乡镇税收代征的奖罚机制，保证乡镇税收既得利益，充分调动乡镇协护护税的工作积极性，乡镇零散税收县级留存部分，建议全额返回乡镇，用于弥补乡镇经费不足。进一步完善向上争取资金和项目的考核奖励办法，提高奖励标准，调动部门和乡镇向上争资立项的积极性。

　　第七，优化经济发展环境。

　　要进一步清理和规范行政执法行为。严格督促各职能部门按照《行政许可法》的要求，不折不扣地执行优化经济环境、促进经济发展的各项政策，进一步清理、精简行政审批事项，建设好县政务服务中心。要突出服务企业发展，严格禁止以罚款代替执法，完善相关制度，严禁职能部门到企业乱检查、乱罚款、乱收费、乱干扰。进一步加强机关效能建设。加强行政机关工作人员作风建设，强化服务意识，为企业发展提供优质服务。加大破坏经济发展环境案件查处力度。对只顾部门利益、不落实优化经济发展环境政令，违反规定破坏经济发展环境的部门领导、公务人员要敢于查处反面典型。下狠力打击强买强卖、强揽工程等破坏经济发展环境行为。